0s reflexos da nova regulamentação da educação a distância.
01/03/2006Estudo técnico sobre o Decreto nº 5.622, de 19 de dezembro de 2005, elaborado pelo
Instituto de Pesquisas Avançadas em Educação
1. - Considerações gerais sobre a educação a distância
A educação a distância surgiu na Europa na primeira metade do século XIX, sendo a corrente mais predominante a que registra na Suécia, em 1833, a primeira experiência nesse campo de ensino.
Poucos anos mais tarde, programas de ensino por correspondência surgem na Inglaterra (1840) e Alemanha (1856), iniciando em nosso continente em 1874, nos Estados Unidos da América.
Gradualmente outros países passaram a adotar metodologias de EAD até chegar ao Brasil em 1904.
Nesses mais de 170 anos, a educação a distância teve significativos avanços, sendo importantes marcos referenciais a criação do sistema rádio-educativo e, mais tarde, a utilização do telefone, cinema, televisão e internet para fins educacionais que, ao lado dos correios, compõem meios essenciais para o processo de aprendizagem.
Atualmente podemos afirmar que em praticamente todos os países existem programas educativos sendo transmitidos por várias mídias, permitindo a democratização da educação de qualidade.
É possível ver-se, tanto em países industrializados, como em nações em desenvolvimento, excelentes programas sendo realizados através de mega-universidades, unidades de ensino de menor porte ou até por pequenos centros escolares.
A EAD não é um privilégio dos países ricos ou de organizações poderosas. É, na verdade, um dos melhores instrumentos para a inclusão social e para a melhoria quantitativa e qualitativa da educação.
2. - 0 atual cenário da EAD no Brasil
Nos cem anos da EAD no Brasil houve êxitos e fracassos, fazendo com que tenhamos ainda um número pequeno de estabelecimentos de ensino adotando essa metodologia.
Existem em nosso País cerca de 220.000 escolas, entre públicas e privadas, sendo 2.300 de ensino superior.
Embora não exista um levantamento preciso acerca das unidades de ensino que adotam a EAD em seus projetos pedagógicos, os indicadores mostram que não passam de 250 as oficialmente credenciadas. Desse conjunto, 35% são de educação básica e 65% superior.
Adicionam-se os cursos livres, entidades especializadas e as chamadas "universidades corporativas", que não têm nenhum controle do Poder Público Federal, Estadual ou Municipal.
Alguns fatores influenciaram para que tivéssemos esse quadro, sendo os mais evidentes a ausência de incentivos e políticas públicas para o setor, o lento e exigente processo para credenciamentos, a falta de recursos humanos especializados, o desgaste da EAD decorrente de projetos realizados por instituições com pouca idoneidade e, principalmente, a ausência ou excesso de regulamentação.
Apesar de parecer paradoxal falarmos simultaneamente em ausência e excesso de normas, notamos que, para determinadas situações, há uma rigidez absurda. Já em outras, especialmente no campo da educação básica, muitas Unidades da Federação não regulamentaram a EAD por meios dos seus Conselhos Estaduais, o que dificulta a criação de projetos no setor.
No momento o mercado é excelente para o crescimento da EAD no Brasil, e grandes resultados sociais e econômicos advirão para as organizações que investirem em projetos de qualidade.
3. - A legislação da EAD no Brasil
As primeiras normas sobre a EAD surgiram na década de 60, sendo as mais importantes o Código Brasileiro de Comunicações (Decreto-Lei nº 236/67) e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei 5.692/71). Essa última abria a possibilidade para que o ensino supletivo fosse ministrado mediante a utilização do rádio, televisão, correspondência e outros meios de comunicação.
Inúmeros outros atos legislativos foram editados, tanto pelo Governo Federal, como pelo Distrito Federal e Estados.
Também várias tentativas de criação de Universidades Abertas e a Distância e de regulamentação da EAD surgiram no Congresso Nacional, mas a maioria não teve êxito, sendo os projetos de lei arquivados pelas mais diversas razões.
A nova LDB (Lei 9.394/96) permitiu avanços, admitindo que existisse, em todos os níveis, a EAD. 0 artigo mais expressivo é ode nº 80, que assim estabelece:
"0 Poder Público incentivará o desenvolvimento e a veiculação de programas de ensino a distância, em todos os níveis e modalidades de ensino, e de educação continuada.
Parágrafo 1º- A educação a distância, organizada com abertura e regime especiais, será oferecida por instituições especificamente credenciadas pela União.
Parágrafo 2º - A União regulamentará os requisitos para a realização de exames e registro de diplomas relativos a cursos de educação a distância.
Parágrafo 3º - As normas para produção, controle e avaliação de programas de educação a distância e a autorização para sua implementação, caberão aos respectivos sistemas de ensino, podendo haver cooperação e integração entre os diferentes sistemas.
Parágrafo 4º - A educação a distância gozará de tratamento diferenciado que incluirá:
I - custos de transmissão reduzidos em canais comerciais de radiodifusão sonora e de sons e imagens;
II - concessão de canais com finalidade exclusivamente educativas;
III - reserva de tempo mínimo, sem ônus para o Poder Público, pelos concessionários de canais comerciais."
Objetivando regulamentar o Artigo supracitado, o Executivo Federal baixou, em 10 de fevereiro de 1998, o Decreto nº 2.494, vindo, pouco mais tarde (em 27 de abril do mesmo ano), a ser modificado pelo Decreto nº 2.561.
Referidos Decretos serviram de apoio para os primeiros credenciamentos de cursos superiores de graduação a distância, entretanto não contemplavam os programas de mestrado e doutorado.
0s dois decretos acima referidos foram revogados por um novo Decreto - o de nº 5.622, de 19 de dezembro de 2005 - objeto do presente estudo, e que será comentado a seguir.
4. - 0 novo Decreto: seus antecedentes, edição e tendências
Considerando que os Decretos de 1998 eram tímidos para um Brasil moderno, surgiram alguns movimentos para que um novo texto fosse editado.
0 trabalho passou a ser coordenado no âmbito do Ministério da Educação, primeiramente pela Secretaria de Educação a Distância.
Em 2004 foi elaborado um texto inicial pelo governo, submetido à análise de diversas entidades. Várias propostas modificativas foram apresentadas, resultando numa segunda versão, no início de 2005. Novamente vieram rodadas de negociação com a comunidade educacional, e mais um documento (o terceiro da série) foi disponibilizado para críticas.
Paralelamente, a Secretaria de Educação Superior criou um grupo de trabalho para discutir o assunto (GTEADES - Grupo de Trabalho EAD no Ensino Superior) e muitos debates aconteceram, sendo inclusive realizadas diversas reuniões e um seminário, em março de 2005.
0 Conselho Nacional de Educação também analisou o assunto ao longo de suas reuniões ordinárias, apresentando subsídios que devem ter influenciado a redação final do anteprojeto do Decreto.
Especiais contribuições foram apresentadas pelo Instituto de Pesquisas Avançadas em Educação, Associação Brasileira de Educação a Distância e Associação Brasileira de Tecnologia Educacional. Aliás, a ABT foi a primeira organização no Brasil a receber ato de reconhecimento de um programa de pós-graduação lato sensu, em 1980, pelo então Conselho Federal de Educação e pela CAPES.
Uma quarta versão do Decreto foi encaminhado à Casa Civil da Presidência da República no início do segundo semestre do mesmo ano, resultando no Decreto nº 5.622, publicado no Diário 0ficial da União de 20 de dezembro de 2005.
Podemos afirmar que o atual Decreto foi elaborado por diversas mentes e várias mãos. Não obstante precisa receber um retoque final, com supressões de alguns excessos e inclusão de algumas omissões.
Coincidência ou não, foi publicada na data da edição da LDB de 1996, o que mostra que foram necessários nove anos para se ter uma efetiva regulamentação da EAD em nosso País.
A publicação oficial fez com que o Decreto entrasse em vigor, contudo é provável que o mesmo venha a ser republicado, tendo em vista diversos erros formais (especialmente de digitação) notados no mesmo. Isso ocorrendo, o número e a data serão mantidos, contudo a vigência passará a ser contada a partir da nova inserção no DOU.
Podemos antecipar algumas tendências e desdobramentos que ocorrerão, a saber:
a) será necessário um outro Decreto para regulamentar o Parágrafo 4º do Artigo 80 da LDB (o que aborda o tratamento diferenciado da EAD nos meios de comunicação). Apesar de ser dito no Decreto nº 5.622 que o mesmo regulamenta o Artigo 80, na verdade ele só detalha pontos dos Parágrafos 1º, 2º e 3º da LDB. É totalmente omisso quanto ao último, cuja competência operacional estará a cargo do Ministério das Comunicações e não do MEC. Haverá necessidade de mobilização para que o mesmo elabore um outro texto e o envie à Presidência da República para ser transformado em disposição normativa;
b) a CAPES (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal do Ensino Superior) terá 180 dias para editar normas complementares para permitir a implementação dos programas de pós-graduação stricto sensu (mestrados e doutorados). Fortes pressões pró e contra a EAD serão exercidas por diversos segmentos interessados na defesa de seus interesses;
c) o MEC e os Sistemas de Ensino (órgãos de educação dos Estados e do Distrito Federal) terão que, em 180 dias, padronizar as normas e procedimentos para credenciamento e reconhecimento de cursos e programas;
d) os Conselhos Estaduais de Educação farão revisão de suas normas e estabelecerão regras para o funcionamento dos programas, especialmente na educação básica;
e) todas as instituições credenciadas terão 360 dias para se adequarem aos termos do Decreto.
Além desses pontos expressamente contidos no Decreto, haverá algumas mobilizações para modificar o Decreto e permitir a continuidade de funcionamento de programas exitosos e que ficaram sem amparo com o novo Decreto.
Vale registrar também que não foram revogadas disposições em contrário, o que deverá criar alguns conflitos. A tradição legislativa diz sempre, num dos últimos artigos, que ficam revogadas as normas conflitantes. No caso em tela, só foram expressamente extintos os efeitos dos dois decretos de 1998.
Permanece válida e com eficácia a Portaria nº 4.059, de l0 de dezembro de 2004, que permite o uso de EAD em disciplinas ou conteúdos que correspondam a 20% da carga horária dos cursos de graduação, devidamente reconhecidos, no ensino superior federal e privado.
É provável, por todos esses aspectos, que um novo Decreto venha a ser editado ainda em 2006, modificando parcialmente o editado em dezembro de 2005.
5. - Considerações específicas sobre o Decreto
O Decreto é dividido em seis capítulos e contém 37 artigos.
Muitos são subdivididos em Parágrafos e Incisos.
Como já mencionado anteriormente, alguns possuem erros materiais que não chegam a comprometer o entendimento, mas trazem conseqüências de falhas na técnica legislativa. Como exemplo, podemos citar, no Capítulo II, que antecede o Artigo 9º, que fala "Do credenciamento de instruções para oferta...". 0 intuito do legislador era mencionar instituições e não instruções. Também podemos detectar no Artigo 3º, Parágrafo 2º (na segunda linha): "...realizados pelos estudantes em sos e programas ...." A intenção mostra que seriam cursos, tendo ficado faltando a primeira sílaba.
Há algumas agressões à língua portuguesa que precisam ser corrigidas, sendo uma excelente oportunidade de fazer os acertos na republicação do Decreto.
Nos comentários que se seguem, procuraremos evidenciar aspectos positivos e negativos do Decreto, não tendo sido os mesmos feitos por ordem de importância ou relevância, eis que isso depende da visão de cada pessoa ou entidade.
6. – Comentários sobre o Decreto
6.1. - Possibilidade de mestrados e doutorados a distância
0 maior mérito é contemplar a possibilidade de programas de pós-graduação stricto sensu. Apesar de estar ainda por vir uma norma da CAPES regulamentando os credenciamentos nesse setor, já temos, num texto legal, contemplada a modalidade nos mestrados e doutorados.
Mais importante do que os cursos que existirão, é o fato político do governo valorizar a EAD, mostrando uma vontade política oficial.
As instituições poderão iniciar o planejamento dos programas, mas não podem iniciar os cursos sem que exista a expressa permissão governamental.
6.2 – Credenciamento de instituições de pesquisa científica e tecnológica
Um outro avanço é permitir que organizações de pesquisa e, portanto, não apenas de ensino, possam ser credenciadas para programas de EAD.
Fica claro que o Poder Público admite que existam no Brasil organizações de ensino, de pesquisa e outras que fazem ambas as atividades, e que as mesmas possam cumprir, de forma não precípua, uma ou outra função.
6.3. - Respeito parcial ao princípio da autonomia dos Sistemas de Ensino
0 Decreto segue o mesmo erro da LDB, centralizando no Executivo Federal os atos de credenciamento. Não compete à União conceder atos acerca das instituições de ensino superior mantidas pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios e nem mesmo sobre as de educação básica (exceto as federais).
0 Brasil tem um pacto federativo e não há um Sistema Nacional de Educação. 0s Sistemas são autônomos.
Em 1998, quando da edição do primeiro Decreto, houve o mesmo erro, e logo depois um outro Decreto delegou o indelegável, mas deixou inócuo o pedido de tutela judicial para dar permissão ao exercício do poder pelos entes federativos.
6.4. - Desrespeito à autonomia universitária
A LDB, em seu Artigo 80, Parágrafo Primeiro, e por via de conseqüência a norma infra-legal, desrespeitam a Constituição Federal, que assegura a autonomia das universidades em criar cursos.
A EAD é uma modadalidade de educação e, portanto, não pode receber tratamento diferenciado.
Tanto a lei como o decreto não resistem a um questionamento judicial. Enquanto o Judiciário não julgar inconstitucional ou ilegal a matéria, as universidades terão que permanecer se submetendo a processos de credenciamento da União.
6.5. - Ensino fundamental e médio regular não comtemplado
0 Decreto fala em possibilidade de EAD em diversos níveis e modalidades, contudo não se vê listada, no elenco do Artigo 2º combinado com o Artigo 30, a EAD para o ensino fundamental e médio.
0 mesmo só será admitido em complementação de aprendizagem, situações emergenciais ou ministrados por meio de educação especial ou de jovens e adultos (antigos supletivos).
A restrição trará prejuízos para diversas escolas de educação básica que já possuem programas credenciados pelos Sistemas Estaduais de Ensino.
Segundo o Artigo 34, as instituições deverão deixar de oferecer tais cursos em 360 dias, sendo preservados os direitos dos estudantes.
Acredita-se que haverá mobilização de entidades representativas do setor para alterar essa disposição inserida no Decreto.
6.6 - Limitação geográfica dos alunos de EAD
Uma das aberrações do Decreto encontra-se inserida no Parágrafo Primeiro do Artigo 20 do Decreto. Consta do mesmo que "0s cursos ou programas .... somente poderão ser ofertados nos limites da abrangência definida no ato de credenciamento da instituição".
0 assunto, embora destinado às universidades, acaba sendo extensivo às demais instituições. Significa, na prática, que a escola só pode matricular alunos em programas de EAD que residam dentro de sua área física de atuação (normalmente definida nos pareceres e portarias do Executivo).
Contraria o princípio mundial da EAD de nacionalização (e até mesmo internacionalização) dos cursos e programas.
A superação desse impecílio só pode acontecer através de criação de outras entidades ou cooperações interinstitucionais.
Aguardam-se mobilizações para modificar o disposto no Decreto.
Há o prazo de 360 dias para que as IES se adaptem, preservando o direito dos alunos atualmente matriculados antes da edição do Decreto.
6.7. - Consórcios e parcerias
0 Artigo 26 fala em consórcios, parcerias, celebração de acordos, contratos e outros instrumentos similares.
Incentiva – e até força – a celebração dessas cooperações para que existam os programas nacionais de EAD.
As parcerias podem ser válidas, mas também prejudiciais para alunos e instituições. Será preciso cuidados especiais para essa integração, permitindo flexibilização com rapidez, conforme os resultados almejados e alcançados.
6.8 – Reconhecimento de estudos feitos no exterior
0 Decreto permanece mantendo o princípio já consagrado de só permitir a validação dos estudos feitos no exterior através de uma revalidação em universidade pública.
Alija desse direito todas as universidades privadas, o que é inconstitucional, eis que "todas são iguais perante a lei", princípio consagrado em nossa Carta Magna.
Consta que devem ser respeitados os acordos internacionais de reciprocidade e equiparação de cursos. Não poderia ser diferente, eis que tais pactos estão acima de um simples decreto, entretanto na prática isso vem sendo de difícil concretização.
Em outro dispositivo (no Artigo 28) é mencionado que os diplomas de especialização, mestrado e doutorado realizados na modalidade a distância em instituições estrangeiras deverão ser submetidos ao reconhecimento em universidade que possua curso ou programa reconhecido pela CAPES, em mesmo nível ou em nível superior e na mesma área ou equivalente.
A matéria é altamente complexa e haverá impasses já que os sistemas de avaliação dos países são diferentes e não há, no Brasil, muitas das tipicidades notadas em nações desenvolvidas.
Por fim, cabe salientar que os cursos de especialização não são avaliados pela CAPES e, portanto, não há como se atender a esse dispositivo para equivalência.
Haverá necessidade de algum ato para disciplinar de forma mais clara o assunto.
0 texto em análise fala, em seu Artigo 5º, que convênios feitos entre entidades brasileiras e estrangeiras deverão ser previamente submetidos à análise e homologação dos órgãos normativos do respectivo sistema de ensino.
6.9– Revisão dos atos de credenciamento
0 Artigo 34, em seu Parágrafo Primeiro, exige que as instituições credenciadas para ofertas de cursos de pós-graduação lato sensu solicitem ao MEC a revisão do ato de credenciamento, ficando sujeito a um novo procedimento de supervisão.
0 prazo é de 360 dias.
6.10 – Exames de certificação na educação básica
0 Decreto cria o Exame de Certificação para avaliar os alunos provenientes de cursos de educação de jovens e adultos desenvolvidos por estabelecimentos de ensino cuja duração seja inferior a dois anos no ensino fundamental e um ano e meio no ensino médio.
Referido exame terá que ser feito pelos governos estaduais, podendo ser delegado a outras entidades especializadas.
A medida visa dar credibilidade para o setor, mas contraria o direito das escolas em promover a avaliação no processo, como acontece nas turmas presenciais.
Trata-se de uma matéria altamente complexa e que deverá mobilizar as unidades de ensino para modificar o inserido no Decreto.
6.11.– Duração dos programas de EAD
O Decreto diz que os cursos ministrados por EAD devem ter a mesma duração dos presenciais.
O disposto no Artigo 3º, Parágrafo Primeiro, contraria a princípios mundiais da modalidade, que permite uma aceleração de aprendizagem.
6.12 - Exigência de momentos presenciais
Um dos pontos errôneos do Decreto é a exigência de momentos presenciais. Essa prática, que é exigida no Brasil, contraria a moderna EAD que dispõe de meios altamente confiáveis de processos de avaliação.
0 Artigo 1º, em seu Parágrafo Primeiro, elenca que devem existir encontros presenciais para:
-avaliação de estudantes;
- estágios obrigatórios, quando previstos na legislação;
-defesa de trabalhos de conclusão de curso e
-atividades relacionadas a laboratórios de ensino.
6.13. – Níveis e modalidades permitidos
A LDB fala em EAD em todos os níveis e modalidades, e o Artigo 2º do Decreto diz expressamente educação básica (subdividindo-a em educação de jovens e adultos, educação especial, educação profissional através de cursos de nível médio) e superior (seqüenciais, graduação, especialização, tecnólogo, mestrado e doutorado).
Na educação básica normal, só contempla para a possibilidade de complementação de aprendizagem e situações emergenciais, e especifica seis situações. Tais normas estão contidas no Artigo 30 do Decreto e já foi objeto de comentário anterior.
6.14. – Validade nacional dos certificados
0 Artigo 5º reafirma expressamente que os certificados expedidos por instituições credenciadas terão validade nacional, sendo idêntico ao que ocorre nos programas presenciais.
6.15. – Sistema de informação aberto ao público
Uma das conquistas obtidas pela sociedade no Decreto é o que está contido no Parágrafo Único do Artigo 8º, que exige que o MEC mantenha organizado um sistema de informação, aberto ao público, disponibilizando os dados nacionais referentes à educação a distância.
6.16. – Roteiro para os pedidos de credenciamento institucional
0 Artigo 12 lista uma série de requisitos que devem constar dos processos de pedido de credenciamento. Ao todo são dez itens, com subdivisões, o que dará um extenso processo.
Há inserção de exigências (como o de regularidade fiscal) já consideradas ilegais por decisões do Poder Judiciário.
Incorpora o que já consta normalmente de Portarias, entretanto invade competência dos Estados e do Distrito Federal que pode, livremente, definir o que deve ser juntado no pedido formulado pelas entidades.
Prevê roteiro para os projetos pedagógicos dos cursos e programas.
6.17. – Início de funcionamento dos cursos e programas
Excetuando-se os cursos livres, todos os demais só podem ser feitos após a edição de ato específico expedido pelo Poder Público.
0s atos terão validade de até cinco anos, admitidas as renovações por iguais períodos.
A instituição, após receber a permissão, terá que iniciar os cursos no prazo máximo de um ano, sob pena de perda automática dos seus efeitos.
6.18. – Descredenciamento
0 Decreto prevê, de forma idêntica ao que acontece nos demais casos, as hipóteses de descredenciamento da instituição, em caso de existência de falhas no funcionamento dos cursos ou programas.
6.19. – Cursos superiores nas áreas de saúde e de direito
0 Artigo 23 exige a manifestação prévia do Conselho Nacional de Saúde, quando os projetos forem de criação de cursos de Medicina, Odontologia e Psicologia e da 0rdem dos Advogados do Brasil, quando forem de Direito.
Mantém a mesma regra do sistema presencial, entretanto um parecer favorável não é condição essencial para que o Poder Público autorize o funcionamento.
0 MEC tem autorizado muitos cursos presenciais, mesmo com posicionamento contrário das corporações.
6.20. – Outros aspectos
Procuramos listar, nos itens anteriores, os aspectos que consideramos mais relevantes no Decreto.
Há entretanto tipicidades que atingem a determinadas organizações e situações particulares que podem ser aprofundadas com uma análise mais detalhada, feitas pelas equipes das instituições de ensino e organizações interessadas.
7. - Considerações finais
0 presente estudo foi elaborado pela equipe técnica do Instituto de Pesquisas Avançadas em Educação, que acompanhou todas as fases da elaboração do Decreto.
Em diversas ocasiões a entidade foi convidada a apresentar sugestões e críticas, e contribuiu para que alguns pontos fossem inseridos.
Numa análise geral podemos concluir que o Decreto é bom para o Brasil, embora precise ser aperfeiçoado e complementado.
Mais importante agora é que sejam acompanhadas de perto as regulamentações complementares que serão feitas pela CAPES, pelos Conselhos Estaduais de Educação e pelo próprio MEC.
Também será importante que o Conselho Nacional de Educação edite alguns Pareceres, tanto por parte da Câmara de Educação Básica, como pela Câmara de Educação Superior, para interpretar alguns aspectos do Decreto.
Não de descartam medidas judiciais para preservar direitos, como é o caso das escolas de educação básica.
As entidades representativas terão que exercer um papel importante nesse momento, unindo forças para superar obstáculos.
É importante ficar registrado que o Ministério da Educação, especialmente através da Secretaria de Educação a Distância e da Secretaria de Educação Superior, vem adotando uma postura de maior abertura para diálogos, o que é elogiável. Mesmo sem acolher algumas das sugestões consideradas boas pela comunidade científica, o governo as recebe e reflete sobre as questões.
Há ainda muito trabalho a ser feito para que a EAD seja, efetivamente, um dos meios mais importantes para se democratizar a educação de qualidade em todo o Brasil.
O Instituto de Pesquisas Avançadas em Educação, que mantém um grande acervo de estudos e pesquisas sobre o setor, coloca-se à disposição das organizações de ensino, corporações, entidades representativas e autoridades públicas para auxiliá-los no aprofundamento dos estudos, realização de eventos para análise de aspectos técnicos e legais, consultoria em programas e projetos, para um efetivo aumento do uso das novas tecnologias na educação.
Rio de Janeiro, 3 de janeiro de 2006
João Roberto Moreira Alves
Presidente do Instituto de Pesquisas Avançadas em Educação
Presidente da Associação Brasileira de Tecnologia Educacional
Diretor de Relações com o Setor Público da Associação Brasileira de Educação a Distância
Fonte: IPAE - Instituto de Pesquisas Avançadas em Educação
